科层制（又称官僚制）是建立在马克斯·韦伯的组织社会学的基础上的,它体现了德国式的社会科学与美国式的工业主义的结合.按照通行的解释,官僚制指的是一种权力依职能和职位进行分工和分层,以规则为管理主体的组织体系和管理方式,也就是说,它既是一种组织结构,又是一种管理方式.①
作为一种管理方式,官僚制为现代社会的组织管理提供了有效的工具.马克斯·韦伯在对西方文明和东方文明进行广泛的历史研究和比较研究的基础上指出,任何有组织的团体,唯其实行"强制性的协调"方能成为一个整体.基于此,他将官僚集权的行政组织体系看成是最为理想的组织形态,并预言人类在以后的发展中将普遍采用这种组织结构.韦伯设计的这种理性科层制组织具有以下的五大基本特征：
1． 专门化.在科层制组织中,作业是根据工作类型和目的进行划分的,具有很清楚的职责范围,它科学地划分每一工作单元和强调删除那些无用的重复工作,以及考虑到职
能交叉的必要.各个成员将接受组织分配的活动任务,并按分工原则专精于自己岗位职责的工作.
2． 等级制.在科层制组织中,拥有一大批官员,其中每个人的权威与责任都有明确的规定.这些官员的职位按等级制的原则依次排列.部属必须接受主管的命令与监督,上
下级之间的职权关系严格按等级划定.
3．规则化.在科层制组织中,组织运行,包括成员间的活动与关系都受规则限制.也就是说,每位成员都了解自己所必须履行的岗位职责及组织运作的规范.所以说,科层制组织所采取的手段能最有效地实既定的目标,领导人一时产生的错误想法或已经不再适用的程序,都不大可能危害组织的发展.
4．非人格化.在科层制组织中,官员不得滥用其职权,个人的情绪不得影响组织的理性决策；公事与私事之间具有明确的界限；组织成员都按严格的法令和规章对待工作和业务交往,确保组织目标的实施.
5．技术化.在科层制组织中,组织成员凭自己的专业所长、技术能力获得工作机会,享受工资报酬.组织按成员的技术资格授予其某个职位,并根据成员的工作成绩与资历条件决定其晋升与加薪与否,从而促进个人为工作尽心尽职,保证组织效率的提高.
韦伯认为,从纯技术的观点来看,官僚制能为组织带来高效率.从这一意义上可以说实行强制性官僚制是最合理的已知手段.它在严密性、合理性、稳定性和适用性等方面都优于其他任何形式.
1．严密性.权力的层级结构制度可以确保决策制度的可靠性.位于层级结构中的每个成员都有明确职权限制,他们清楚地知道,如果发生了自己无法解决的问题,应当把问题转交给哪个部门、哪个职位；如果需要做出某项决定,那么决定应由谁来做出.这种严格按等级、法规运作权力的结果,可避免组织之间、个人之间职责不清,互相推诿的现象.
2．合理性.科层制组织按照层级节制的原则,保证对组织成员的控制,使组织活动具有非人格化的特征.组织内部存在大批专家,他们拥有专门知识,再充分利用档案,这样,组织就有可能通过精确的计算对未来的事件进行可靠预测,从而使组织的行为建立在理性的基础之上.
3．稳定性.在科层制组织中,专业技术知识的运用是它的一个主要优势.任何行政法令、决定、条例都有书面形式的规定和记录,详细而具体,具有很强的可操作性,从而保证了组织行为的稳定性.
4．普遍性.在韦伯创立科层制理论以来的半个世纪中,科层制组织的崛起已被证明是一个不可逆转的趋势,工业组织、政府机构、工会、宗教机构等一切大型的组织都经历了官僚制化的历程.在当代工业社会,科层制组织已经发展成为一种最为普遍的组织形式.
另可参考：戴维·比瑟姆：《马克斯韦伯与现代政治理论》,浙江人民出版社,1989年中文版,第65页
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