位于环太平洋火山地震带上(太平洋版块和亚欧版块交接处)版块不稳定.地中海-喜马拉雅 地震带从我国穿过 在我国的东南部也是于大陆版块交接 地壳活动频繁 .
我国幅员辽阔,气候、地质条件复杂,是世界上灾害损失最为严重的国家之一.每年都有一些地方发生洪涝、地震、干旱、台风、低温冷冻和病虫害等自然灾害,矿山灾害、火灾等事故灾害发生也相当频繁.同时由于我国经济规模的不断扩大和国民财富积累的增加,灾害所可能造成的损失规模也相应扩大.在上一个10年中,年均受灾人口3.7亿人,年均直接经济损失达1500亿元.因此,防灾减灾工作的重要性愈益突出.总体而言,我国的防灾减灾方面的制度建设起步较晚,在很多方面还需要补充完善乃至填补空白.从这方面处于先行和领先地位的日本和美国的做法中,可以得到一些对我们有益的启示.?
（一）需要制定一部防灾减灾的基本法
我国与防灾减灾工作有关的立法工作是从1980年代后期开始逐步开展起来的,先后制定了水法（1988）、水土保持法（1991）、防洪法（1997）、防震减灾法（1998）、消防法（1998）、气象法（1999）等,这些法律或直接与某个灾种的防灾减灾工作有关,或在其中包含了某个灾种的防灾减灾的章节.?
但是,从建立防灾减灾法律体系的角度来看,即使所有灾种的部门防灾减灾立法全部完成,也不能替代防灾减灾基本法的作用.这是因为,防灾减灾工作中存在很多共性问题,特别是许多大政方针问题必须在基本法中予以明确.这些问题包括：各级政府、社会组织和公民在防灾减灾工作中的责任和义务、防灾减灾的基本原则、组织机构设置、灾害应急对策、防灾规划、灾害防御预算、财政金融措施等.根据不同灾害种类制定的部门防灾法都应以防灾减灾基本法作为其基础.面对日益严峻的自然灾害和事故灾害的挑战,进行必要的制度建设是我们做出应对的关键,而防灾减灾基本法应当成为制度建设的重要纲领和基础,其制定应当尽快提到立法工作的议事日程上来.?
（二）强化专职的防灾减灾机构
联合国将20世纪的最后10年定为“国际减灾10年”,作为对此的响应,我国成立了“中国国际减灾10年委员会”,具体事务由民政部中负责灾后救助和灾情核查的部门承担.2000年,该委员会更名为“中国国际减灾委员会”,其主要任务定为：“研究制定国家减灾工作的方针、政策和规划,协调开展重大减灾活动,指导地方开展减灾工作,推进减灾国际交流与合作”.因此可以认为,这个委员会就是我国目前专职的防灾减灾机构.但从它的沿革来看,设置在民政部内的这一机构在救灾方面可谓是轻车熟路,但在制定政策和规划、开展灾害预防方面是否具有相应的能力则是个问题,需要采取措施加以强化.另外从该机构的名称来看,目前的名称只反映了其职能的一部分,如何使其“名副其实”的问题恐怕也需要解决.?
从我国幅员辽阔、人口众多的国情考虑,仅在国家层次设置专职防灾减灾机构是不够的,这样难以对发生在各地方、为数不少的各种灾害做出及时的反应.建议在省一级政府中设置防灾减灾的专门机构,赋予其对本地区的防灾减灾工作进行协调指挥、检查督促的职能,其人员可从地震、消防、水利、矿山安全监督等有关部门抽调组成.?
（三）建立防灾减灾投入渠道的制度保障
日本的《灾害对策基本法》中专门有题为“财政金融措施”的一章,对各种情况下中央和地方政府的经费支出义务、应付灾害的财政措施和金融措施等做出了详尽的规定,这是对防灾减灾投入最根本的制度保障.?
我国由于目前在这方面还没有相应的制度保障,带来的问题是相当明显的.一方面是防灾减灾资金严重不足,在应对灾害时显得比较被动,往往还要采用政府行为发起全社会的募捐；另一方面是亡羊补牢多而未雨绸缪少,大地震之后加大对地震系统的投入,大水灾之后加大对水利系统的投入,“防重于治”的原则无从体现.另外,由于各级政府和各政府部门之间的支出义务不明确,往往造成推诿和扯皮.因此,在防灾减灾的基本法中明确规定各级政府的支出义务和支出方式,以作为防灾减灾投入渠道的制度保障,是非常必要和具有紧迫性的.?
（四）加强宣传普及,提高民众的减灾自护能力?
民众对于灾害具备必要的科学常识和自护知识,对于减少灾害造成的损失有着重要的作用.在1997年7月举行的联合国第二届世界减灾大会上,安南秘书长提出：“我们人类必须从过去对灾害的反应文化转变到预防文化上来”.最近发生在我国云南的一起地质滑坡灾害造成了一个村庄数十人的伤亡,但假如村民们具备一点常识的话,本来惨剧是可以避免的（滑坡发生几小时前一位村民就看到了非常明显的地裂现象,但他却视若无睹）.这是以惨痛的教训对这一道理的有力例证.在日本,我们经常可以看到各种形式的关于防灾和减灾自护的宣传,每年的消防日有众多的人参加消防训练和演习.阪神大地震和最近美国“9·11”事件中,民众所表现出的镇定有序和合理的行动避免了人为的次生灾害,也给我们留下了深刻的印象.?
在我国,这方面的工作比较薄弱,而且最近的情况令人担忧：在本来就不多的宣传普及手段中,两大专业媒体相继消亡（周刊《安全生产报》于1999年8月停刊,周刊《中国减灾报》于2000年6月停刊）.毋庸置疑,为了减少灾害造成的人民生命财产损失,遏制事故灾害的高发,加强防灾减灾的宣传普及工作是非常重要的.建议采取以下措施：（1）在中小学教育中尽快普及减灾和自护教育,如在小学的自然课中介绍关于灾害及防灾减灾的常识,在中学可以设置一定课时的减灾基础课.（2）地震、消防等有关部门应当把宣传普及工作当作自己的一项重要任务,安排一定的经费、人员和时间向全社会开展宣传普及活动.（3）在防灾减灾基本法中明确规定各有关主体开展防灾减灾宣传普及活动的责任,以及公民参与的义务.在活动中要充分发挥社区和机关团体企事业的作用,以这些主体为单位,针对当地具体情况定期开展针对某种灾害的训练和演习.超高层和高层建筑要以建筑物为单位定期进行消防和地震防灾训练或演习.?
（五）加强防灾减灾领域的基础科研工作
对照日本的做法,我认为我国在防灾减灾领域的基础科研工作急需在两个方面予以加强.一是对已发生的灾害进行全面深入的研究,这种研究不仅包括对灾害本身的发生原因等自然科学领域的研究,而且包括对应对灾害的经验教训等社会科学领域的研究.灾害是偶发事件,每一次灾害的发生对于人类的防灾减灾而言,都是一次宝贵的知识积累的机会,必须充分加以利用.日本的防灾减灾学者们每当国内外发生重大灾害后都要千方百计尽快奔赴现场,尽可能获取第一手资料,撰写详细的分析报告.而我们的学者则由于经费等原因的限制很难做到这一点.对此,国家有关部门在科研经费安排上应统筹考虑,加以必要的改善.二是加强基础信息数据库的建设.必要的数据和信息是我们开展防灾减灾工作的重要基础.例如,没有洪水风险分布图,就难以建立洪水保险制度；没有包含社会经济信息的地理信息系统,就难以开展重大自然灾害对社会经济发展影响的评估,从而为国家和区域减灾决策提供可靠的依据.除了各有关部门各自加强自身的信息基础建设以外,充分运用互联网技术,实现各部门之间的信息数据资源共享,将各部门的子系统集成为一个综合的大系统,对于实现信息数据资源的有效利用是非常重要的.建议由中国国际减灾委员会牵头协调,促进此项工作的开展.?
