秦至清的地方行政机构的演变

中国古代官制的变化
一、三代官制
商代王室百官总称多尹,大体可分为三类：一类是政务官,有“尹”、“卿士”等.一类是宗教官,有“多卜”、“占”、“巫”等.一类是事务官,有“宰”、“小藉臣”等.
西周的官僚制度已相当完备,仅西周青铜器铭文中提到的各类职官就有213种之多.西周初期,王室政权机构中最重要的职官是太师和太保.太师和太保掌握着王室的军政大权,并且负有监护和辅佐年少国君的重任.周王室的官僚机构分为两大系统,即卿事寮和太史寮.卿事寮即卿士寮,其职权是主管“三事”和“四方”.卿事寮的长官,西周初期是太师或太保,西周中期以后为太师,其属官主要是“三司”,即司徒、司马、司空.太史寮掌管册命、制禄、图籍、祭礼、占卜、礼制、时令、天文、历法等.太史寮的长官是太史,既是文职官吏的领袖,又是神职官吏的首领.除卿事寮和太史寮外,王室还设有掌管周王衣食住行的宫廷内官,见于西周金文的有宰、膳夫、寺人、小臣、小子、小夫、守宫、御正、世妇、东宫等.西周的官制是在商代的“内服”和“外服”的基础上发展起来的,与商代不同的是,西周的官僚机构更加庞大,职官的名目更加繁多,行政体制更加系统.这种演变趋势,反映了西周国家机器的完备和王权的强化.
春秋战国时期士人阶层的兴起,为官僚制度发展提供了重要条件.士在西周时期就已存在,属于贵族等级序列的最低一级,依附于宗族群体,尚未成为一个独立的社会阶层.春秋时期,随着宗族政治的土崩瓦解,失去了宗族依托的贵族大批地沦落为士,士人队伍迅速扩大,脱离了原来的贵族等级序列而成为一个独立的社会阶层.进入战国时代,新兴的士人空前活跃,这些文化素养较高的知识分子没有任何人身依附关系,行动自由,思想开放,成为各国统治者争相招揽的对象.他们凭借知识和才干,指点江山,激扬文字,或为理想而奔走四方,或为生计而周游列国,都是入仕干政的最佳选择,从而形成一支庞大的充满活力的官僚后备军,使各国君主有选择官僚的充分余地.
二、秦汉官制
秦统一全国后,疆域空前辽阔.要统治好这个庞大的帝国,光靠皇帝一个人的力量是不够的,还必须建立起一套完整的官僚机构.因此,秦始皇在确立了至高无上的皇权之后,紧接着在中央建立了以皇帝为首的中央政府.秦代中央的官员虽然不少,但最主要的则是史书上所说的“三公九卿”.三公即丞相、太尉、御史大夫.三公之下是九卿.九卿即奉常、郎中令、卫尉、太仆、廷尉、典客、宗正、治粟内史和少府.这些官员都是由皇帝任免,概不世袭.以三公九卿为主而组成的封建朝廷,是秦代专制主义政治体制的核心,是绝对受制于皇帝并代行皇帝政务的最高权力机关.秦始皇通过这个政治核心,撒下了遍布全国各地的统治网.
在秦代,三公九卿都是皇帝的左膀右臂,但具体分工是不同的.三公是直接协助皇帝处理全国事务的高级官员.丞相有左丞相、右丞相之分,以左丞相为尊,职责是辅佐皇帝处理全国政务.太尉是武官,协助皇帝掌管全国军队.御史大夫主要掌管承转皇帝诏令,监察文武百官,处理重大案件.九卿掌管中央各部门的具体事务.奉常掌管宗庙礼仪.郎中令,掌管宫廷警卫.太仆,管理宫廷车马.卫尉,掌管皇宫保卫.典客,处理民族事务及外交.廷尉,负责刑法.治粟内史,掌管全国财政税收.宗正,管理皇族内部事务.少府,掌管山河湖海税收及手工业制造,以供皇室的需要.
汉承秦制,略有更改.西汉实行郡国并行的制度.为加强中央集权,设中朝以分割相权.中朝是皇帝身边较低级的官吏和待从人员组成的决策机构.向地方派遣刺史.将全国分为十三个监察区,称为“州部”.每个州部设刺中史一人,“以六条问事”,代表皇帝监察地方,使各级地方官吏和豪强不敢过分违法行事.东汉防止功臣窃命,君权旁落,规定：“有功辄增邑赏,不任以吏职.”在经济上优待三百六十五功臣,但在政治上很少重用他们.为此,刘秀还扩大了尚书台的职权,从而形成了“虽置三公,事归台阁”的局面.
三、魏晋官制
北魏曾对官制进行过改革.孝文帝即位后,曾于493和499年两次颁布职员令,在中央逐步建立三省制,在地方上,则主要是接受汉族地主李冲的建议,于太和十年（486）废除了宗主督护制,实行三长制.所谓三长制是一种基层管理体系,即五家为邻,立一邻长；五邻为里,立一里长；五里为党,立一党长.邻长、里长和党长就是“三长”.三长的职责是检查户口,监督耕作,征收租调,征发徭役和兵役.三长制的实行,有利于抑制豪强隐匿户口,逃避租役,有利于国家的财政收入和社会的稳定.
四、隋唐官制
隋唐时期在中央实行三省六部制.在中央,废六官,恢复汉、魏旧制,设三公、三师等,以尚书、门下、内史三省为最高权力机关.又于尚书省下置吏、礼、兵、刑（都官）、民（度支）、工六曹.在地方,把州、郡、县三级改为州县两级制（炀帝改为郡县二级）,拟定九品以上官由中央任免；州县官三年一换,不得用本地人.从而建立起一整套相当严密的机构.唐朝除将隋朝的内史省改名中书省,内史令改名中书令,门下省长官纳言改名侍中外,其余名称、长官、职能和性质均同隋制.另外,在宰相设置方面,武德年间仍以三省长官充任宰相.李世民即位以后,因其曾任尚书令一职,故以后此官遂虚设不授.但皇帝却往往给一些官职较低的官吏加上“参预朝政”、“参知政事”和“同中书门上三品”、“同中书门下平章事”等头衔,使其成为宰相,而尚书省长官左右仆射则被罢相职,如未加上述头衔,就只能负责省内事务.唐初还设立政事堂,作为宰相议事之处,始设于门下省,后又迁中书省.开元年间,又改名中书门下,堂印也改为“中书门下之印”.
五、宋元官制
宋代在中书省内设政事堂,简称中书,与枢密院分掌事务,号称“二府”.在宰相之下设“参知政事”作为副贰,还把唐末五代设置过的枢密使和三司使定为常设官员,以枢密使分取宰相的军政大权,以三司使（又称“计相”）分取宰相的财政大权.又削减州郡长官的权力.不许他们兼任一个州郡以上的职务.以文臣任州郡长官,另设“通判”以牵制之.将全国划为十五路,设转运使、提点刑狱、安抚使、提举常平等四司,临时指派朝官兼领.
元朝的中央统治机构有中书省、枢密院和御史台.中书省是最高行政部门,设中书令,右、左丞相,平章政事,右、左丞,参知政事等,统称丞相.中书省下辖吏、户、礼、兵、刑、工六部.枢密院掌兵权,设院使、副使.御史台掌司法,设御史大夫.行省之下为路、府、州、县,设总管、府尹、州尹、县尹；又都各设“达鲁花赤”（管民官）,由蒙古人担任.
六、明清官制
1376年（洪武九年）废“行中书省”,设三司（承宣布政使司、都指挥使司、提刑按察使司）负其责而统属于朝廷中书省；1380年后又废中书省,罢丞相官职,由吏、户、礼、兵、刑工六部处理其事,对皇帝负责.设内阁,内阁为官署名.朱元璋在废丞相后,设华盖殿、谨身殿、武英殿、文华殿、文渊阁、东阁等大学士,为皇帝顾问.后来明成祖即位,以官品较低的翰林院编修,检讨等官入午门内的文渊阁当值,参与机务,称为内阁.
清代在中央中枢部门依明制设内阁（三殿三阁）,作为全国最高行政机关,下设六部.特设议政王大臣会议及军机处作为最高权力机关.军机处是清代皇帝直接指挥下的最高军政决策机构.雍正七年（1729）因用兵西北,设“军机房”,雍正十年始正式改称“军机处”.军机大臣无定员,最多时达六、七人,由亲王、大学士、尚书、侍郎或京堂在皇帝指定下兼任,称为“军机大臣”或“军机大臣上行走”,俗称“大军机”.其僚属称为“军机库京”,俗称“小军机”.军机处职掌为秉承皇帝意旨,处理军国要务及官吏任免和一切重要奏章,是中国历史上中央集权制的最高发展.在中央的一般部门,设理藩院专管边疆少数民族地区事务；设都察院以为最高督察机构；设大理寺以为最高法院；设翰林院以为“储才重地”.宫廷部门设宗人府专管皇旗；设内务府专管宫廷事务.在地方地方上,设省、道、府（直隶州、厅）、县（州、厅）及边疆特别行政区.基层组织采用保甲制（牌甲制）.
中国古代政区的演变
一、战国秦汉时期的郡县制
郡县制形成于春秋战国.郡的普遍设置在春秋晚期,起初多设在边远荒凉之地,因而郡的面积较大,但地位比县要低.后来出现在郡设县的情况,于是郡的地位有所提高,由低县一等演变为高县一级,最终形成了郡、县两级制的地方组织.秦统一后,郡作为军事防备区的历史相应结束,而转变为中央和县之间的一级地方政府.郡守既是军事长官,也是行政长官,另设郡丞、郡尉协助管理行政和军事事务.郡县乡里的地方行政体制最终定型.
秦统一全国后,废除分封制,把郡县制确定下来,推行到全国各地.秦初分天下为三十六郡,后来增至四十余郡.郡是地方上最高的行政机构,其长官有郡守、郡尉和监御史等.郡守掌管全郡政务,郡尉掌管郡中军事,监御史负责监察工作.一郡之内辖若干县,设县令或县长,掌管全县政务.另设县尉掌管军事,设县丞协助县官并负责司法.一县之内分为若干乡,设三老掌管教化,啬夫管司法和征税,游徼管理治安.乡以下的基层组织是里,设里正和监门.郡县的长官亦由皇帝任免,不得世袭.郡县制的推行对于结束诸侯割据的局面,对于维护国家的统一,都具有重要的意义.这一套统治机构,好象一张庞大的权力网,从中央到郡、县、乡、里以至什、伍,层层控制,整个权力集中到中央,再通过中央集中到皇帝,对提高行政效率和维护国家的统一有显著作用.
二、汉代州制的创立
西汉前期,郡国大量增加,中央感到不易统辖,便试图采取一套新的建制.汉武帝时,根据《尚书?禹贡》和《周礼?职方》中有关“九州”的记载创立州制,在全国设立了冀、兖、青、扬、幽、并、荆、豫、徐、凉、益、朔方、交趾十三个州.另设司隶校尉部,管理畿辅及其附近地区.东汉时,省并朔方刺史部,改交州刺史部为交州,又为各刺史部设立固定的治所.当时十三州部共辖105个郡国.西晋时,州的建置又有增加.晋武帝太康元年（280）,全国有十九个州,辖173郡国.与西汉的情况相比,西晋时期的市、州有了显著增加.两汉时江南不过四州,南北比例为三比一；西晋时,江南增至九州,南北比例几乎达到二比一的地步.州的演变过程表现出中央和地方权力的矛盾.西汉初置州之际,便有加强中央集权的目的.州置刺史,刺史可以监督郡太守,但它的职位比太守为低.东汉末改刺史为州牧,一跃而成为封疆大吏,遂失去了立州的本意,使州最终失去了它原来的重要作用,变成了和郡一样的机构.
三、唐代“道”的功能
唐初州郡较多,太宗时虽有并省,贞观十三年（639）就有州府358个,比隋时几乎增加了一倍. 这样多的郡府,若不加以区划,便很难有妥善管理.故贞观元年（627）在并省州郡后,因山川形便,将全国分为关内,河南、河东、河北、山南、陇右、淮南、南、江南、剑南、岭南十道.开元二十一年（733）又在十道的基础上,将山南道分为东西两道,把江南道分为东道、西道和黔中道.另外,又在关内道里的京师周围划出京畿道,在东都洛阳的周围划出都畿道.
唐朝道的划分显示出南北地方的发展已经到了大体平衡的地步.因为贞观时的十道,秦岭和淮水南北正好各为五道.唐朝中期以后,方镇分立,其辖区也称为道.元和时全国有47节镇,也就是47道.但这时的道与唐初划分的道已经完全不同了.总的说来,唐代的道是监察区,不是行政区.
四、宋代的“路”
为了扭转地方权力过盛的不良影响,宋代推行了路的制度.宋代路的制度确定于太宗淳化五年（994）,其后颇有变动.通常人们按照元丰（1078—1085）末年来区划,定为23路.各路统辖若干府、州、军监.府州为前代旧制,军为与军事有关的地方.监则设于坑冶、铸钱、牧马、产盐等地区.具体些说,在这23路中,共有京府4,次府10,州242,军37,监4.
宋朝各路的划分,显示出这一时期的地理情况和以前又有了不同.唐代十道南北各半.宋朝二十三路中长江、珠江流域居十五路.黄河流域只有八路.虽说是因为宋朝与唐朝的版图不同,但长江和珠江流域的发展无疑是一个重要因素.
五、元代“省”制的确立
行省制度创立于元朝.从有关资料来看,行省不是监察性质的区划,也不是纯粹的地方行政的派出机构.据《元史?地理志》载,元世祖平宋之后,立中书省一,行中书省十一,分镇藩服,路一百八十五,府三十三,州三百五十九,军四,安抚司十五.其十行省为：河南、江北、陕西、四川、甘肃、云南、江浙、湖广、岭北、辽阳、北东.中书省和行中书省统辖路和直隶府州.
明朝不设中书省,京师附近以直隶为名（南北两直隶）.在两直隶外,于元代各行省另派承宣布政使.因而所在的行省就被称为承宣布政使司.不过习惯上仍称“行省”.终明之世,两直隶及十三布政使司,分统之府140,州193,羁縻府19,州19,又有土官宣慰司11,宣抚司10,安抚司22,招讨司1,长官司119,蛮夷长官司5.
到了清代,仍沿明时旧制,虽继续设置承宣布政使司,但一般都以省或行省相称.清初废南直隶之名.康熙之初为十八省.其后至光绪九年设新疆省,十三年设台湾省,三十三年更设奉天、吉林、黑龙江三省.甲午战后台湾沦陷,故终清之世,共有二十二省.