试论依法行政和建设法治政府的基本要求?

一、建设法治政府,必须进一步深化行政管理体制改革
认真落实纲要提出的各项任务,是各级国家行政机关的重要政治责任.当前,需要结合实际,在深化行政管理体制改革、提高制度建设质量、确保法律实施、提高行政机关工作人员尤其是领导干部的法律素养等方面取得扎扎实实的成效. 进一步深化行政管理体制改革是推进依法行政、建设法治政府的体制保障.为此,需要抓紧四项工作：
第一,转变政府职能,落实“三个优先”原则.“三个优先”原则是行政许可法确定的重要原则,其基本内涵是：凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的,市场竞争机制能够调节的,行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项,行政机关不要通过行政管理去解决.落实“三个优先”原则,首先需要认识三个问题：（1）人民的政府,并不意味着人民群众的一切事情都要政府通过行政管理去解决.（2）政府坚持以经济建设为中心,并不意味着政府要成为一个“经济人”.在市场与政府的关系上,市场是第一位的,政府是第二位的,尽管市场中的一些问题有时需要超市场的力量——政府权力去解决,但总的来说,政府不能凌驾于市场之上,更不能试图改变市场的运行规则.政府和政府工作人员要善待各类市场主体.（3）社会中介组织通过自律来解决某些问题,比政府通过行政权力来解决更有效、成本更低廉、副作用更小、更具亲和力.我们的政府要大力培育中介组织,克服两个“不放”：不放心、不放手.
第二,恪守信赖保护原则.信赖保护原则是现代宪政的重要基础,主要是指：行政机关公布的信息必须全面、准确、真实；行政机关发布的政策和作出的决定要保持相对稳定,不能朝令夕改；确需改变的要尽可能给相对人合理的预期,由此造成相对人损害的,行政机关要依法予以补偿.落实这个原则,要求政府想问题、办事情务必缜密、周到、慎重,切忌出尔反尔.做到这一点,实践中会有难处,也要付出一定代价.但是,该负的责任、该承担的风险、该付出的代价是躲不过的.分散风险、分别解决矛盾总比积攒风险、集中解决矛盾要好得多.因此,遵守信赖保护原则说到底就是化解风险、分散责任的有效办法.
第三,公开透明.凡是需要老百姓知晓、执行的政策、决定,都要公开；凡是老百姓比较关注且需要他们遵守执行的政策,在制定和执行中应当多听老百姓的意见.这是确保决策科学合理的保障,是决策得到老百姓认同并执行的社会基础.公开透明还有一个要求,就是行政机关的信息资源应当尽量共享.这是树立规则权威（由服从组织到服从规则的转变）、克服部门保护主义、精简机构、提高行政效率的基础.
第四,创新管理方式.我国现行行政管理方式主要是以权力导向型管理为特征的,这种管理方式的缺点是随意、没有预期、强调命令,而且副作用大.规则导向型的管理方式的优点是比较稳定、规范、有预期且副作用小.其具体要求是：在直接管理和间接管理之间,重在间接管理；在静态管理和动态管理之间,重在动态管理；在事前管理和事后管理之间,重在事后管理；在管理与服务之间,强调服务.总之,规则导向型的管理方式要求具有间接、选择、协商的特点.政府管理方式体现这一特点,就会最大程度地减少因管理方式不当而引起的问题.
二、建设法治政府,必须提高包括立法在内的制度建设质量
（一）对制度建设要有科学认识.制度建设是一门科学.制度建设是国家机关的权力活动,具有权力的一般特性；但它又不同于一般的国家权力,它属于决策权范畴,具有决策的一般特性和理论基础.从认识论上讲,制度建设是一种认识活动,制度建设的过程是一个认识过程.从事制度建设工作,研究制度建设问题,必须善于认识、把握制度建设的基本规律和内在规律.
第一,制度建设是主观性与客观性的统一.这是认识、把握制度建设规律的认识论前提.从根本上说,制度是人的主观见之于客观的反映,一方面,制度是依据人的主观认识来制定的,一项制度制定的好与坏,与制度建设者的认识水平和能力有很大关系；另一方面,制度所调整的社会关系（所要解决的问题）又是客观的.因此,制度建设必须从实际出发,深入调查研究掌握第一手材料,不能从本本、概念出发,不能搞土教条,也不能搞洋教条.
第二,制度建设是应然性与实然性的统一.应然性是指所确立的制度应当是什么样,实然性是指所确立的制度实际上是什么样.制度建设的应然性要求：所确立的制度必须符合事物的本质和规律,必须符合人们本来的价值追求,具有公认的道德基础.制度建设的实然性要求：一切制度必须符合客观现实的需要与可能,对客观条件不具备或者目前还过高的一些要求,在制度建设中就要注意加以避免,否则,所确立的制度就会行不通,改革时期制度建设的应然性与实然性矛盾非常突出.理想与现实是一对永恒的矛盾,也正是这一矛盾,制度才不断发展,不断完善.因此,做好制度建设工作必须善于发现问题和矛盾.一方面,要力求实现制度建设的科学性,使制度符合事物的本质、规律和发展方向；另一方面,对一些问题由于实践经验不足,人们的认识还难以统一,可以暂不予规定,待条件成熟时再作补充.
第三,制度建设是普遍性与特殊性的统一.制度所规范的社会现象是纷繁复杂的.做好制度建设工作,首先,必须善于对复杂的社会现实及个案进行全面的分析和把握,以从中抽象出普遍使用的规则.其次,任何普遍规则都有例外,要在确立普遍规则时,妥善地规定例外,以保持制度的适用性.第三,在研究、确定规则时,对重大原则问题必须是非分明,态度明确,敢于坚持,同时又要注意照顾各种具体情况和不同意见,实事求是地灵活处理各种矛盾.
第四,制度建设是民主性与集中性的统一.多谋才能善断,体现多数人的智慧是制度优越性的表现.要充分听取各方面的意见,尤其是基层单位、基层群众、基本群众的意见.集中性主要是把各种意见集中到党的路线、方针、政策上来.
（二）认识、把握衡量制度建设质量的标准.衡量制度建设质量的标准,是一个复杂、动态的体系.从实际情况看,这个体系至少应当包括以下几个方面：（1）符合法定权限和程序,以维护法制统一.“法不公则不善”,立法应当严格遵守宪法和上位法,避免各自为政、相互矛盾.（2）遵循并反映经济和社会发展规律,包括该制度所调整事项的规律,为解放和发展生产力服务.要避免一些法律规范成为影响甚至阻碍生产力发展、阻碍社会财富增加的绳索.（3）坚持以人为本,充分发挥公民、法人和其他组织的积极性、主动性和创造性.任何制度都应当有利于促进人的全面发展,为多数人所认同,而不是相反.这是制度得以实施,充分发挥其效能的社会基础.（4）制度内容具体、明确,具有可操作性,能够切实解决实际问题；内在逻辑要严密,语言要规范、简洁、准确.
（三）提高制度建设质量应当采取的措施.
第一,从实际出发,突出重点,科学安排立法项目.立什么法要从实际出发,总结实践经验,把握立法规律.要统筹考虑城乡、区域、经济与社会、人与自然以及国内发展和对外开放等各项事业的发展,在继续加强有关经济调节、市场监管方面的立法的同时,更加重视有关社会管理、公共服务方面的立法.需要明确：制度是要解决问题的,但所要解决的问题,必须是客观存在的,不能是主观想象的；必须是反复出现的,不能是偶然发生的；必须是普遍的,不能是个别的.对需要用制度调整的事项,也要“当时而立法”.要特别注意,不能事事都要求助于制度、尤其是法律制度,避免法律对社会的过度干预.
第二,总结经验,把握规律,确保制度的科学性.制度建设是科学性、规律性很强的工作.只有在总结实践经验的基础上,把握规律,才能确保制度建设的质量.为此,需要处理好以下关系：（1）正确处理公共利益与公民合法权益的关系.制度建设必须维护公共利益,这样才能从根本上维护最大多数人的最大利益.同时,也要注意维护公民的合法权益,做到实现公共利益和公民合法权益的平衡.为此,要对一切合法的劳动收入和合法的非劳动收入,对为祖国富强贡献力量的社会各阶层人们的合法权益,都要切实维护.要确立这样的观念,只要是不损害公共利益和公民合法权益的行为,都不应受到制度的干预.（2）正确处理权力与责任的关系.责任是行政权的核心.制度在赋予行政机关必要行政权力的同时,必须规定其相应的责任,并有严密的程序作保证.这样才能真正实现规范和约束行政权力,确保权力与责任相统一,做到有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权要赔偿.（3）正确处理强制与引导的关系.建设社会主义政治文明,要求特别注意发挥制度的引导功能.为此,我们的制度建设要重在为解决问题提供一种供人们自己判断是非、自己承担风险、自己分配责任的规则来解决问题.要鼓励、引导市场主体之间以契约等自治形式来规范、约束自己的行为,以激发其积极性和创造性.（4）正确处理立足现实和改革创新的关系.当前,我们正处于新旧体制转轨时期,如果制度建设不顾现实,就会行不通；如果不加区别地把现实肯定下来,有可能妨碍改革.因此,制度建设要立足现实,着眼于未来,把制度决策与改革决策紧密结合起来,体现改革精神,用制度引导、推进和保障改革的顺利进行.对现实中合理的东西,要及时肯定并采取措施促进其发展；对那些不合理、趋于衰亡、阻碍生产力发展的东西,不能一味迁就.总之,制度建设要在总结实践经验的基础上不断探索,力求在体制、机制、制度上不断有所创新.（5）正确处理实体与程序的关系.实体与程序都非常重要,且相辅相成.当前,制度建设要改变重实体、轻程序的现象.要下功夫研究如何通过设定程序制约权力的行使、保障权利的实现.
第三,改进工作方法和机制,进一步提高社会公众对制度建设的参与程度.为此,需要建立以下制度：（1）公开征求意见和听证制度.确保制度能很好地反映群众,尤其是基层群众的意见,这也是确保制度得以很好实施的基础.（2）制度的成本效益分析制度.这里的成本主要是制度得以实施所需的成本.（3）专家咨询制度.（4）争议协调制度.（5）定期清理制度.这项制度旨在及时消除制度之间的矛盾与冲突,提高制度的适应性.
三、建设法治政府,必须理顺执法体制、确保法律实施
法律得以顺利实施,一般取决于三个条件：（1）该法律本身是一部良法；（2）有一套比较健全的法律实施机制；（3）具有有利于法律实施的社会基础.其中,良好的实施机制是确保法律得到实施的关键.从理论上讲,法律由预期效益到实际效益客观上是递减的.因为法律实施的每一个环节都是有成本的,成本支付带来的往往是效益递减.法律实施机制的主要任务就是通过整合各种成本（支付必要成本、降低甚至取消不必要的成本）,以确保法律在实施过程中将效益递减降到最低.我们现行的法律实施制度,往往重在机构的设立,而不重视机构的保障,包括人员与经费保障,更不重视法律运行机制的建设.结果是,没有机构法律效益要递减,有了机构法律效益递减有时甚至更快.因为机制不畅,就往往从增加人员上找对策,这势必增加法律运行成本；经费无保障,执法人员又往往只好“自费”执法,甚至搞“执法者养违法”.就行政机关而言,确保法律实施,需要从理顺体制、完善机制着手,抓紧以下工作：
第一,深化行政执法体制改革.建立行政执法体制的总的要求是：权责明确、行为规范、监督有效、保障有力.（1）相对集中行政执法权,尽量改变“大盖帽”满天飞的状况；目前需要继续开展相对集中行政处罚权工作,积极探索相对集中行政许可权,推进综合执法试点.（2）减少行政执法层次,改变行政执法“上下一般粗”的状况.目前可考虑适当下移执法重心,对于人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动,主要由市、县两级行政机关实施.上下级行政机关的执法职能要分解.基层行政执法机关重在解决事实问题,上一级行政执法机关重在解决法律问题.（3）行政执法权与执法者的利益要彻底脱钩,执法经费必须予以保障.（4）下大力气建设清正廉洁的高素质执法队伍.
第二,行政机关必须严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责.乱执法与不执法是目前行政执法中最突出的问题.各级行政执法机关必须做到既不失职、又不越权,严格按程序办事.要克服“运动式”执法的弊端,纠正领导批示才执法、领导不批示就不执法的现象.要公平、公正执法,平等对待当事人,不得滥用权力.在执法过程中,应当依法保障当事人和利害关系人的知情权、参与权和救济权.
第三,建立健全行政执法主体资格制度.行政执法是一项重要的行政权力,应当由行政机关在其法定职权范围内实施,非行政机关的组织未经法律、法规授权不得行使行政执法权.要实行行政执法人员资格制度,没有取得执法资格的人员不得从事行政执法工作.
第四,健全行政执法案卷评查制度.这是确保法律实施的重要举措.这项制度的核心是：记录真实,立卷归档,公开查阅.凡作出行政处罚、行政许可、行政强制等决定以及对有关公民、法人和其他组织的监督检查,都必须有记录,记录有签字,有关证据材料、执法文书连同有关记录都要立卷归档.归档的案卷必要时可以公开,供有关人员依照规定查阅.这有利于增强行政执法人员的历史责任感,促使执法人员在执法过程中兢兢业业、依法办事.
第五,强化对行政执法的监督.（1）推行行政执法责任制,积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法.（2）强化行政复议监督.（3）加强监察、审计等专门监督.（4）强化社会监督,完善群众举报违法行为的制度,高度重视新闻舆论监督.（5）严格执行行政赔偿和补偿制度.
四、建设法治政府,必须下大力气提高行政机关工作人员的法律素养
行政机关工作人员尤其是领导干部的法律素养,关乎依法行政进程,关乎行政机关的形象,关乎行政权力的行使是否符合人民的意愿,关乎整个社会法律意识的养成,关乎民主法制建设的进程.客观地说,法律素养的提高是一个漫长过程,在我们这样一个封建传统比较多,民主法制传统比较少的国家更是如此.当前,培养行政机关工作人员的法律素养需要把握以下几点：（1）要掌握法律知识,包括宪法和宪法性法律知识,规范行政机关共同行为的法律知识,自己所从事专业的法律知识等.通过掌握这些知识,使行政机关工作人员知道手中的权力从哪里来?权力边界在哪里?（2）要提高法律意识,培养行政机关工作人员对法律的信仰与忠诚.法律不仅是解决问题的工具,而且是人们追求美好生活的组成部分.在我国,行政机关工作人员对法律的信仰就是对党和人民的信仰,对法律的忠诚就是对党和人民的忠诚.（3）要培育法律思维和能力,使行政机关工作人员能用法律思维来研究情况、分析问题、提出解决问题的办法.法律思维就是一种权衡利弊、瞻前顾后、照顾其它的思维方法.这种思维方法既要考虑解决眼前问题,又不能给将来埋下隐患；既要考虑解决实际问题的效果,又要顾及所支付的成本；既要考虑当事人的利益,也要考虑其他相关人员的利害得失.越是情况紧急,越是问题突出,就越要用法律思维、运用法律手段来解决问题,这是一个行政机关工作人员具备较高能力的标志.