人类经济发展史的实践无可辩驳地证明市场是更有效率的资源配置方式.萨缪尔森（P.A.Samuelson）对此作过通俗的解释：一个完全竞争的、一般均衡的市场体系会显示配置效率.在这一体系中,所有产品的价格都等于其边际成本,所有的要素价格都等于其边际产品价值,不存在外部性.在这些条件下,如果每个生产者最大化其利润,每个消费者最大化其效用,经济在总体上是有效率的,你无法使任何人的状况在不使他人状况变差的条件下变好.这意味着,在社会资源和技术既定时,即使是最有能力的计划者,使用最高级的计算机,制定最天才的重新配置计划,他也无法找出比竞争市场更好的解决方案.没有哪一种重新配置能使任何人的状况改善.不论经济中有一个、两个市场,还是有二百万个市场,这个结果都是正确的.然而,这些结果通常都是以假设完全竞争的市场为基础的,事实上,市场不是完美无缺的,它会失灵.市场失灵,“是指那些为取得有效的市场解决办法所需的条件不存在,或者以这样或那样的方式相冲突”.狭义的市场失灵,是指市场运行的结果,未能满足帕累托最优条件,造成效率损失的状况；广义的市场失灵除狭义的内容外,还包括市场在解决收入分配等社会问题时的无能为力.
市场失灵的一个原因,是由于存在纯公共产品,萨缪尔森（P.A.Samuelson）把纯公共产品的概念定义为：“每个人对这种产品的消费,都不会导致其他人对该产品消费的减少.” 纯公共产品具有非排他性：因为技术或者成本的原因,无法排斥其他人对该产品的占有；还具有消费的非竞争性：再增加一个人也不会导致任何他人对该产品的消费.考虑到产品的非排他性,追求利润最大化的生产者不具有供应公共产品的动机.因为他一旦生产了这种产品,他就无法排除他人对该产品的消费.那么,是否可以考虑消费纯公共产品的人们形成一个私人合作制,达成协议共同承担该公共产品所需的成本.这种协定对于小群体也许是可行的,可是随着群体规模的扩大,个人成为免费搭车者的可能性也提高了,因而私人自愿协定无法再起作用.因此,对一个大群体而言,“纯公共产品是通过公共部门预算来提供的”.环境污染治理即为公共产品的一个例子,所以,“供方只能是代表公共利益的政府”.
现实生活中纯粹的公共产品或纯粹的私人产品都很少见,更多的是兼有二者性质的混合产品,外部性问题正是由此产生.所谓外部性,指的是某一生产者（或消费者）的行动直接影响到另一生产者（或消费者）的成本或效用.按照传统福利经济学的观点,外部性是一种经济力量对于另一种经济力量的“非市场性”的附带影响,是经济力量相互作用的结果.它包括正、负两方面影响,正面的影响亦称正外部性或外部经济性,负面的影响亦称负外部性或外部不经济性.前者的一个典型例子是某项新技术发明被他人公开的无偿使用,后者的典型例子是环境污染问题.
要使资源有效配置,就要矫正外部性.基本的方法就是要将外部性内部化,即把外部性产生的社会成本或收益转化为外部性制造者自己的私人成本或私人收益.具体地又可分为市场的方法和非市场的方法.按照科斯定理：只要产权界定清晰,在交易费用可忽略不计的情况下,资源会自动实现有效配置.这时,将产权界定给谁并不影响资源配置的有效性,只要界定明确,资源配置的结果都一样.然而,现实的世界实际上总存在交易费用,有时交易费用还非常大,当牵涉的人很多时就是这样.因此,就必须由非市场的政府行为干预来消除外部性.
交易成本、排他成本和免费搭车策略使公共产品的私人式自愿供应面临许多问题,因此,“政府一种可能角色就是干预市场的配置职能,从而纠正市场失灵或采用政策弥补其效果.” 提供公共产品（包括环境污染治理及其制度安排）成为政府的基本职能.
政府对市场的干预发挥到极至,形成与市场经济体制截然相反的计划经济体制.在这种体制下,行政计划机制在对资源的配置中起基础性作用,政府经济职能不是对经济的运行起辅助作用,而已经成为国民经济的全方位的主导者和主宰者,小到企业生产什么、生产多少、卖给何人,大到国民经济重大比例关系和参数的确定、协调,都由政府一手操办.“在这里,全体公民都成了国家（武装工人）的雇员.全体公民都成了一个全民的、国家的‘辛迪加’的职员和工人.”整个社会将成为一个管理处,成为一个劳动平等、报酬平等的工厂.”
以上的分析似乎一直在向我们昭示：市场是不完善的,政府干预可以校正市场.但我们忽视了一个重要问题：政府干预本身是有成本的,同样存在“政府失灵”现象.政府作为雇员机构都具有官僚主义的弱点,运作成本高,容易导致浪费与文牍主义,同时,间接地增加“纳税人”的成本；民主政府的政策还往往有一种“中位取向”,作为受选民委托者,它往往体现大多数选民的利益,而不能很好地满足社会中那些最弱势群体、以及其他特殊群体的需要.例如妇女、儿童、残疾人、赤贫者的保护等等.尤其值得重视的是,政客和官僚们的“寻租”行为,“人们试图寻求影响国家的方法以便使福利转移到他们手上”.
