清朝取代明朝在制度上的变化

　　清代在制度上的改革：
　　选自钱穆先生《中国历代政治得失》
　　“尤其是清代,可说全没有制度.它所有的制度,都是根据着明代,而在明代的制度里,再加上他们许多的私心.这种私心,可说是一种“部族政权”的私心.一切有满洲部族的私心处罚,所以全只有法术,更不见制度. ”
　　三、清代部族政权下的政府
　　甲、清代中央政府
　　上面说到清代政治,和中国传统政治不同,因它背后有一批特别拥护皇帝的,这便是皇帝的同部族,就是满洲人.照理皇帝是一国元首,他该获到全国民众之拥护,不该在全国民众里另有一批专门拥护此政权的.这样的政权,便是私政权,基础便不稳固.清代政权,始终要袒护满洲人,须满洲人在后拥护,才能控制牢固,这便是这一政权之私心.在这种私心下,他就需要一种法术.所以我们说,清代政治,制度的意义少,而法术的意义多.明代废了宰相,清代便把此制度沿袭下来,还是用内阁大学士掌理国政,这对于满洲人是一种方便.因为废了宰相是利于皇帝专制的.而皇帝则显然是满洲人.
　　子、清代的军机处
　　到雍正时,又在内阁之外另添一军机处.清宫里的文华殿、武英殿,这是内阁学士办事的地方.雍正又在三大殿背后,另设一个军机处,这就是所谓的南书房,这只是一所很小的屋子.最初皇帝为要保持军事机密,有许多事不经内阁,径由南书房军机处发出.后来变成习惯,政府实际重要政令,都在军机处,不再在内阁.顾名思义,内阁还像是文治,而军机处则明明是一种军事统治的名称.既然最高法令均属于军机,当然只能说它是军事统治了.不过军机处的军机大臣,也是由内阁大臣里挑选出来的,在内阁大臣里挑几个出来到南书房协同皇帝办事,如是,皇帝可以不再到文华殿武英殿商量政事,而只在军机处秘议.所以实际上清代的军机处,也就等于如明朝般,皇帝不出宫来办事,只在里面找几个私人商量.不过清代皇帝比较地聪明,他们鉴于明代太监当权而招亡国之祸的覆辙,所以不在里面找太监,而向外面调大臣.但从制度讲,二者间还是一样.太监也罢,军机大臣也罢,反正都只算是皇帝的私人秘书,算不得朝廷的大臣.我们上次讲,张居正第一不应有权径下政府最高的命令；第二不应要人报皇帝的公事也报他一份.一个首长和其秘书,只算是同一个机关.张居正要人家把公事一份送皇帝,一份送内阁,这便是不合理.倘使张居正正名定义是宰相,那些公文又只要送宰相,不须再送到皇帝.所以从制度论,张居正的办法终是讲不通.清代军机处向六部尚书大臣及各省督抚直接下命令,这些发出的命令还是皇帝的.因为政府最高出命权属于皇帝,军机处不过是皇帝御用的秘书,实实在在只是皇帝的一个“南书房”.
　　清代政府发布最高命令的手续,又是非常不合理.他的最高命令称上谕,上谕又分为两种：一种是明发上谕,一种是寄信上谕.明发上谕都是比较不关紧要的事,譬如皇帝出外巡幸,上陵,经筵,救荒,以及中央政府尚书,侍郎,地方政府总兵知府以上的升降,以及晓谕中外诸事,都由内阁拟好,皇帝看过,再由内阁交到六部,这是中国向来的惯例.寄信上谕是清代特有的,不按上述程序,而直接由皇帝军机处寄给受命令的人.譬如给江苏巡抚的上谕,直接寄给巡抚,旁人谁也不知道.或者要交给吏部尚书的,也是直接寄信给吏部尚书,此外无人得知的.开始时,或因军事机密,才用这办法,后来凡是紧要的事,差不多都用寄信上谕发出了.这种上谕,由军机处拟给皇帝看,皇帝看过以后,封来盖起一个印,这个印叫“办理军机处”,这是说办理军机的地方.什么人在那里办理呢?这当然是皇帝了.这个印一盖,谁也不能看.譬如是有关经济财政问题的,送给江苏巡抚,连户部大臣也不能看.若是有关军事的,送给两广总督,兵部尚书也不能看.在办理军机处的人,就叫军机大臣,名义上是大臣,照制度法理讲,并不是大臣,因为他是皇帝御用的,而不是政府的正式最高行政首长啊.这种上谕封好,办理军机处的印盖了,就交给兵部尚书,兵部尚书并不能拆看,只要他加一个封袋,直接发给受命令的人.如是则一切事情,全国中外各长官,都直接向皇帝发生关系,其他旁人全都不知道.这不是全国政治,都变成秘密不再公开了!秘密政治这当然只能说是一种法术,而不能说是一种制度呀!
　　直到现在,还有传刻的雍正朱批上谕,这在清代政治上是一种了不得的圣旨.雍正是有名能专制的.他的上一代是康熙.在中国历史上,康熙也算是一个好皇帝,至于雍正便太专制了.我们现在看他的朱批上谕,就可以看出清代皇帝是如何般统治中国的.在当时,全国各地地方长官一切活动他都知道,大概全国各地,都有他私派的特务人员的.因此许多人的私生活,连家人父子亲戚的琐碎事,都瞒不过他.一切奏章,他都详细批.他虽精明,同时又独裁,但他有他的精力,他有他的聪明,中外事,无论大小,旁人还不知道,他已经知道了.从前做皇帝,外面送给皇帝的公事,先送到六部,皇帝拿出来的公事,六部也一定得先看.因为政治该公开,而六部尚书是全国的行政首长呀.这在明代还是如此的.那时大官的任用还有廷推,小官的任用则只经过吏部.事关教育,则一定要经礼部的.不能说皇帝私下决定了,不再给政府行政长官预闻就可办.这绝不能说是一种制度,也不能说它是习惯法,只该说它是法术.为什么?因为这是纯粹出之于私心的.而私心则绝不能形成出制度.
　　由这一点看来,清代比明代更独裁.明代还是在制度之下由皇帝来当宰相.宰相废了,而宰相的职权则由皇帝兼.只是宰相做错了,须负责.皇帝做错了,可以不负责.除此一分别以外,明代制度还是和过去大体相似的.清代就更超越了这限度.我们曾讲过,唐宋诸代的诏敕,宰相一定要盖章,没有宰相的章,就不成为诏书.为什么皇帝下诏书一定要宰相盖章呢?这就是一种制度了.为什么皇帝的诏书不能给旁人看,而要直接送出呢?这就是一种法术了.这里的分别很简单,换句话说：一个是公的,有理由的,一个是私的,没有理由的.清代那种私心的政治,又怎样能做得下去呢?这就因为皇帝背后有全部满洲人撑腰.一个皇帝要独裁,他背后定要有一部分人强力支持他,他才能真独裁.任何一个独裁者,都有拥护他独裁的一个特定的集团.我们此刻说皇帝独裁,我们也要看是哪个力量在帮助他独裁,拥护他独裁.中国历史从秦以后,历代皇帝的背后就没有这样一个固定的力量.贵族吧,军人吧,资产阶级把,都没有.若说皇帝利用读书人,读书人在拥护皇帝,可是读书人拥护皇帝比较是公的.因为读书人不是皇帝的私势力.而且读书人也不是一个固定的集团.中国历史上只有元和清,皇帝后面有整批蒙古人和满洲人帮忙.其他各代,大体说,是全国的读书人——有全国民众中间受过教育经过考试的人来帮政府忙,这不能说是不公道.有人认为这便是“封建社会”了,这真是胡说.读书人不就是封建.反过来说,皇帝或政府,存心培植读书人,也并不是私心.并不如元清两代,存心扶护蒙古人和满洲人.这种政治当然是私心的.因为其是私心的,所以一切表现都不成为制度,而只是法术.
　　丑、清代的六部尚书
　　清代的六部尚书,也沿袭明制.可是明代六部尚书的权相当大,尤其是吏兵两部.全国用人调兵,都归这两部管.皇帝上谕下颁,要经六部,全国事情上去,也要经六部,兵部尚书还有权下命令给督抚.清代的六部,权就小得多.六部尚书已经不能对下直接发命令,六部尚书已经不成其为行政之首长.更不同的是六部尚书侍郎对皇帝皆得单独上奏这一点.照理讲,兵部尚书对于全国一切军事,他该负责计划,军队他可以下令调动,侍郎只是他副手,事权该由首长负责.现在兵部尚书也只能对皇帝上一个条陈而止,而且尚书可以单独上奏,侍郎也可以单独上奏,这样一来,尚书就管不着侍郎.从前的六部,每部一尚书,一侍郎,本来是正副长官.清代则要满汉分开,有一个中国尚书,一定还要有一个满洲尚书.有两个中国侍郎,一定还要有两个满洲侍郎.于是一部就有了六个长官,六部长官就有三十六个.每个人都可以单独向皇帝讲话,一部之中,中国尚书不晓得满洲尚书讲些什么话,还有四个副的,也是谁也不知道谁在扯了谁的腿.皇帝寄信上谕颁给某一人,里面讲些什么事,又是谁也不知道.请问尚书六部,还能做些什么事呢?六部不能做事,全国事情当然就更集中到皇帝.在明代,每部还有一批给事中,虽是小官,皇帝下来的公事,他们还可表示反对的意见.他们这些反对,表面上纵使不是在反对皇帝的上谕而是在反对六部长官.可是上谕一定要到六部,犹如唐代发命令的是宰相,给事中照法理言,也只在反对宰相,不在反对皇帝呀!明代的命令既由皇帝发,可是皇帝上谕,送尚书六部,六部就各有给事中,他们要反对,实际上也就等于在反对皇帝了.直到明代快亡国,内部流寇张献忠、李自成猖獗作乱,外面满洲人要打进关来,皇帝主张先平流寇再打满洲人,此即所谓先安内,后攘外.这本也不错.商之兵部,兵部尚书也无异议.但被给事中们知道了,他们群起反对,皇帝无奈何,把兵部尚书撤了.有人说,明代亡国救亡在这些处.政策总难贯彻,发言盈庭,如何叫国家渡过这危险.近代西方民主政治,许多事也很少没人反对的.大总统或内阁总理,幸有政党大部分人在背后拥护,然而有许多事也还行不下.中国以前没有政党,政事一切公开,大家可以发言.临到国家危机之际,外交问题,军事问题,有时绝对需秘密,甚至有时也需要独裁.近代也有人感觉到英美民主政治,有些时实在是缓不济急,危急临头,不免要吃亏.但就常数平均,秘密政治,独裁政治,总是利不敌害.民主政治,公开政治,总是害不胜利.中国传统政治,若说凭技术,也已有两千年的经验,但有它可宝贵的地方.最可宝贵处,就是在公开.一切事情都是公开的.因有一制度存在,一切凭制度处置.要不公开也不可能.清代皇帝下来的上谕不必经六部,六部不能径下命令到全国,尚书、侍郎都可单独上奏,又没有给事中封驳权,给事中的官名是有的,但已经台谏合一,失其本职了.就政治常理言,一个机关代表一整体.譬如兵部,应该由兵部尚书代表负责,兵部侍郎是副主官,一正一副,副主官当然只是辅佐正主官,不能说兵部尚书这样讲,兵部侍郎又那样讲,变成只有个人而没有了机关.譬如财政部长代表着财政部,财政部次长对于财政上的意见当然要向部长贡献,不该直接向行政院长申述.这道理很简单.所以说清代那些措施,只是法术,不能说它是制度.
　　清代六部尚书、侍郎都可单独向皇帝讲话,上面已说过.然而除此以外,不论什么人,又都不许向皇帝讲话.翰林院是一个很负清望的机关,翰林院有编修、检讨等员,照理是清望之官,虽无政治实权,而地位则很高,向来他们是可以向政府讲话的.到了清代,也不准“专折言事”.地方官呢?只有总督、巡抚、藩台（布政使）、臬台（按察使）可以直接向政府讲话,道及以下的府、县,都不能专折言事了.比起明代来,布衣也可直接向皇帝讲话,这相差就太远了.
　　清代这些规定,若说是制度,这些制度只是要人家不过问政治.试问除了私心外,还有什么是这项制度的含义呢?而且清制又不许民间有公开发言权.当时府学县学都有明伦堂,清廷在每个明伦堂里都置有一块石碑,这块碑不是竖栽而是横躺的,故叫做卧碑.卧碑上镌有几条禁令.第一,生员不得言事；第二,不得立盟结社；第三,不得刊刻文字.这三条禁令,恰好是近代西方人所要争取的言论自由,结社自由和出版自由,所谓三大自由了.东西双方的现代史,在这上,有一个恰正相反的对比.讲起来,真值得我们内心的惭愧.卧碑立于顺治五年.有名的金圣叹,就为犯了卧碑禁令而杀头了.因为当时考试官贪污,一些生员跑到明伦堂向孔子灵位哭叫,就犯了言事结社的禁令.我们从这些地方看,就可看出清制之存心.明代是特别奖励大家发言,公开发言的.也不仅明制如是,历代都如是.只有清代才不许人讲话.这成什么制度呢?这只是满洲部族政权便利他们统治中国的一些无理的法术.
　　中国历史上官吏任用,向来都归吏部管.五品以下,吏部有权可以用.五品以上,吏部开名字给宰相,由上面来决定.明朝废了宰相,大臣改为廷推,由九卿、七卿公议决定.但吏部尚书的意见,是受大家尊重的.小官任用,则权仍在吏部.清代大官,由皇帝特简,吏部不知道,也不用什么廷推了.下面小官,不能一概由皇帝简任,还归吏部铨叙,这还算是中国历史上直传下来的一种法规,清代皇帝也没有废得了.但由吏部铨叙分发的人,清代必须有引见,必待皇帝见了面以后,才得正式去上任.这无非表示全国用人之权,都在皇帝受理.照清代,任何样的小官,皇帝都引见.这不是皇帝看重这些官,却是清朝皇帝拿这项制度来教训中国人,告诉社会上：这是皇帝的权.你不见到皇帝面,芝麻大的官,你也休想做.这当然也只能说它是法术,而不是制度.因为这些制度都是私心的.私心的制度,即便是法术.法术是专讲手段,不论意义的.若说法术有意义,则只是些私意义.
　　乙、清代地方政府
　　在明代,布政使是最高地方首长.总督、巡抚非常设,有时派出,事完撤销.清代在布政使上面又常设有总督与巡抚,布政使成为其下属,总督、巡抚就变成正式的地方行政首长了.这种制度,还是一种军事统制.如是则地方行政从县到府,而道,而省,已经四级.从知县到知府,到道员,到布政使,上面还有总督、巡抚,就变成为五级.可是真到军事时期,总督、巡抚仍不能作主,还要由中央另派人,如经略大臣、参赞大臣之类,这是皇帝特简的官.总督、巡抚仍不过承转命令.总之,清代不许地方官有真正的权柄.
　　满洲军队称八旗兵,为国家武力主干,全国各军事要地,都派八旗兵驻防.下面的绿营,说是中国军队,实际上率领绿营的将领还都是满洲人.这两种军队,饷给是显分高下的.各省总督、巡抚,差不多在原则上也只用满洲人.中国人做到总督、巡抚封疆大吏的,虽也有,却不多.至于中国人带满洲兵做大将军的,二百多年间,只有一个岳钟麟.到了太平天国之役,满洲人自己实在没办法,曾左胡李,替满洲人再造中兴,从此封疆大吏,才始大部分转到中国人手里.然而甲午战争失败前后,封疆大吏,又都启用满洲人,中国人又转居少数了.这可以说明清代政治,完全是一种军事统制,而这种军事统制,又完全是一种部族统制,因为兵权是该完全归于这个部族的.
　　丙、清代的各禁区
　　在这种私制度之下,最坏的还是他们自己心虚,要替自己留一个退步.这个退步,就留在关东三省.清政府把关东三省划成禁地,不许中国人出关.我们已讲过：满洲人是吉林长白山外松花江畔很小的一个小部族,满洲并不就是东三省.辽河东西两岸,秦以前就是中国的土地.战国时代属于燕.秦始皇筑万里长城,东边直到大同江.无论如何,清代奉天一省,两千年前,早就是中国的.两千年来,也一向是中国的.清代把它划出去,做他们的禁地,不许中国人出关.直到光绪末年,河北、山东人才可以出关开垦.当时的台湾,也划为禁地.因为台湾由郑成功经营以后,还不断有人造反,因此不许福建人私渡.这是为了管理不易,和关东三省的留作退步者不同.以上两个禁地外,第三个禁地是今天的察哈尔和绥远.这也是中国地方,清朝又把它划成为禁地,不许添住一户家,也不许多垦一亩地.因为这些地方接近蒙古,他们的目的,要把蒙古人和汉人隔开,不使相接触.这也到了光绪末年才开禁.第四个禁地是新疆.因此地土壤肥沃,尚未开辟,他们要留作满洲人的衣食之地,希望满洲人能到那里去,故不许中国人前往.直到左宗棠平定回乱以后,禁令始弛,汉人才能随便去新疆.因于满洲人这些私心的法术,在中国境内无端划出许多处禁地,形成许多特殊区域.所以这些地方,有的是荒落了,有的则开发的特别迟.而中国人也认为所谓中国者,则只是当时的本部十八省.其实就传统历史范围言,则全不是这回事.