中华人民共和国成立至今,以土地的所有权和经营权为核心中国农村制度的创新,走过了一条具有鲜明特点的制度变迁路径：土地所有权、经营权都归农民----土地所有权归农民、经营权归集体一土地所有权、经营权都归集体一所有权归集体、经营权归农民.我们可以看到,历次土地制度的变迁既是对前一次土地制度的继承,又是对前一次土地制度的否定.通过土地改革我国实现了,土地农民所有、农民经营的土地制度；至合作化初期,搞互助组、初级社,继承了土地改革时期土地农民所有,但却否定了农民对土地的经营使用权,代之以集体对土地的经营使用；发展至高级社、人民公社,则在互助组,初级社基础上,继承了集体对土地的经营使用权,而否定了农民土地所有权,变为集体土地所有.此后的家庭联产承包责任制则继承了人民公社的集体土地所有,否定了人民公社集体对土地的经营使用权,变为农民承包经营土地.这是制度变迁路径依赖的典型表现.
利益诱致是建国后我国农村土地制度变迁的根本动因.诺斯认为制度变迁的内在动因是主体期望获取最大的潜在利润,正是获利期望无法在现实的制度安排中实现,才导致了新制度的形成.系统考察建国后我国农村土地制度的变迁,可以说建国后我国农村土地制度变迁都是利益诱致的结果.换而言之,建国后农村土地制度变迁的过程是农民不断追求潜在利润的过程,每一次土地制度的创新都是在旧制度无法取得潜在利润时发生的.土地改革,农民土地所有,形成对农民的激励机制,农民积极性提高,但这种农民私人土地所有制却导致了规模效益的无法实现,导致社会分工所带来的利润无法实现,也导致了土地、资金、技术等生产要素优化配置所带来的绩效的无法实现.所有这些潜在利润推动合作化、人民公社制度安排的出现.但这两种土地制度安排在“左”倾思想的指导下并未促成真正的规模效益的出现,它们搞平均主义、大锅饭,导致了激励机制的丧失,监督成本、组织成本提高,无论是国家、集体抑或是农民在这种土地制度安排下,都未能实现各自的经济利益最大化.相反,家庭联产承包责任制赋予农民土地承包经营权,农民生产积极性提高,激励机制所带来的经济绩效重新找到,监督和组织成本大大降低.基于这些,家庭联产承包责任制得以取代人民公社制度.当前我国农村土地制度许多弊端凸显,换一个角度理解,便是暗含许多潜在利润的存在.基于同样的分析,笔者认为今后新的土地制度安排,也必将会因家庭联产承包责任制所造成的许多潜在利润无法得到更好的实现而出现.
建国后我国农村土地制度变迁是强制性变迁与诱致性变迁相结合的结果.制度变迁可分为诱致性变迁与强制性变迁,前者指的是一群行为主体在响应由制度不均衡弓＼起的获利机会时自发倡导、组织实施的变迁,后者指的是由政府法令引起的变迁.所谓制度不均衡是指在所给定的制度选择集中,已选择的制度不是最优,因而制度供给者具有选择新制度,以谋求效率最大化,从而达到一种新的制度均衡的期望.按照这种制度变迁的分类,可以认为1978年以前的土地改革、合作化与人民公社皆以强制性变迁为主,而1978年以后的家庭联产承包责任制则以诱致性变迁为主.但是这两种制度变迁方式并不是绝然对立的,而是相互联系的.以家庭联产承包责任制为例,20世纪70年代末安徽凤阳县农民自发组织起来,实行家庭联产承包责任制,在当时只有人民公社是唯一可以接受的模式的情况下,这一制度被视为非法,这显然具有诱致性安排的性质.就连改革开放的总设计师邓小平也指出：“家庭联产承包责任制发明权属于农民.”①然而在很高的经济绩效面前,政府做出了理性的选择,很快在全国范围内推广了这一新的土地制度,这又具有明显的强制性安排性质.家庭联产承包责任制,体现了两种制度变迁方式的结合,土改、合作化、人民公社亦是如此,只不过在这几次制度变迁中强制性变迁体现得更为明显.在农村制度变迁的过程中,政府并不是无能为力,在一定的范围之内,政府有选择制度的自由.不过政府对制度的选择,不仅对当时的制度生成、固化起重要作用,而且对今后制度的变迁也起着重大的影响.从中我们可以看出,明智的政府作出的强制性的制度安排,是为了协调规范农户的诱致性制度变迁才出现的,而农户在政府强制性制度安排下又可根据环境需求的变化进行诱致性制度变迁.
建国后我国农村土地制度变迁的过程是不断寻求效率与公平最佳结合点的过程.按照纳什的博弈均衡理论,在制度安排过程中,效率与公平是一对互相博弈的矛盾.建国后我国农村土地制度变迁过程与其说是尝试不同制度安排的过程,不如说是效率与公平的博弈过程.土地改革,农民土地所有,调动丁农民生产积极性,具有很强的激励机制,制度变迁效率与农村土地利用配置效率都较高,同时平均分配土地,照顾了农村土地的社会功能,公平程度也高.但从发展的眼光看,这种土地制度安排必将导致土地兼并,两极分化,最终牺牲公平,进而牺牲效率.互助组、初级社、农民仍是土地所有者,在自愿互利的原则下集体经营,是一种效率与公平都有所提高的土地制度.而高级社、人民公社,集体土地所有、集体统一经营,劳动一呼隆、分配好坏拉平,监督、组织成本极高而又缺乏激励机制,是一种效率极其低下的制度安排.家庭联产承包责任制,土地所有权与经营权相分离,既考虑了土地的社会功能,又考虑了土地的经济功能,是一种效率与公平并重的制度安排.但是正如前文所述,这种土地制度安排,在当前的形势下,面临种种严峻挑战,也并非公平与效率的最佳结合点.寻求这种公平与效率的最佳结合点,是我国今后农村土地制度创新的重要依据之一.
