德国著名社会学家马克斯·韦伯被称为“组织理论之父”,于20世纪初提出了官僚制理论.
在马克斯·韦伯看来,官僚制是指一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态,是现代社会实施合法统治的行政组织制度.
韦伯认为组织的合法权威有三种来源：习俗惯例；个人魅力；法规理性.法理权威的最适宜的组织形式是官僚制.
所谓“官僚”,是指这种组织的成员是专门化的职业管理人员而言,并不含有一般语境中使用“官僚”一词的贬义.为了避免误解,有些学者把韦伯所说的官僚组织,改称科层组织.韦伯认为,在近代以来的资本主义社会中,官僚组织是对大规模社会群体进行有效管理在基本形态.
韦伯指出,在这三种组织类型中,只有传统组织和官僚组织才有相当程度的稳定性.个人崇拜组织与这两种组织差异极大,它可以破坏一个旧世界,而无法建立一个新世界.因为无法保持领袖人物魅力的弥久弥新,或者领袖人物隐退去世等等,个人崇拜组织从诞生起,衰败也就不可避免.例如宗教组织在其创立时必须依赖于领袖的神圣光环,但要将信徒对领袖的顶礼膜拜常规化,一旦形成了教义和规则,它就开始转变成传统组织.古代王朝的创立时期,常得益于某个具有超凡魅力的领袖,人们信赖他那种拯救社会的神力,对乌托邦式美好世界的追求形成对领袖的拥戴,并焕发出“打江山”的动力.而一旦转入“坐江山”,就得实现权威的转变,把神力变成传统,制定典章制度,个人崇拜组织随之平凡化,变成传统组织.
传统组织与官僚组织在外观上具有相似性,但两者实质有很大不同.在官僚组织中,由制度规定组织层级、部门划分、职位设置、成员资格,能够形成非人格化的层级节制体系和部门结构,组织成员是否胜任仅仅取决于他的能力,而不是取决于他对组织领袖的个人忠诚和个人依赖.传统虽然也有规章体系,但它的典章来自传统习惯,组织成员之间的关系是建立在个人关系、喜好偏爱、社会特权的基础之上.所以,传统组织中有法律制度,但不可能有法理权威.按照韦伯的说法,这种组织的司法是不规则的,组织运行缺乏工具理性.
官僚制作为一种理性的和有效率的管理体制,它迎合并极大地推动了近代资本主义的工业化进程.一方面,官僚制满足了工业大生产的生产模式和管理复杂化的需要.其在精确性、快捷性、可预期性等方面是其他社会组织形式所无与伦比的.另一方面,它以非人格化、制度化的特征而得到科学理性时代的文化认同.而这些都是对传统社会中的各种组织中普遍存在的任人唯亲、下级对上级的人身依附、官员决策的任意性与不可预测性等弊端的纠正,是时代发展的产物.当然,官僚组织自身的缺陷也十分明显,对于这种缺陷,韦伯曾毫不客气的指出,家长制组织和个人崇拜组织问题更大,人们在管理社会时当然可以选择不同方式,要么是官僚组织,要么是外行治理,别无他途.时至今日,人们对官僚组织的批评已经非常普遍了,但仔细考察就不难发现,无论是在现实中的管理运作,还是在书斋里的理论探索,政府也好,企业也好,我们都无法跳出韦伯的组织模型窠臼.韦伯对组织理论的贡献,有点像如来佛给孙悟空展示出的广阔世界,管理学家们在上面跳跃驰骋,最终却会发现自己依旧在韦伯所画的圈子里.跳出韦伯的圈子似乎是可能的,不过还有待时日.
韦伯所描述的官僚组织有多种概括,但最主要的内容有以下几点：
1.专业化分工.
分工原则本来是亚当·斯密在《国富论》中提出来的.可以说,亚当·斯密的经济学大厦,基石就是劳动分工.但是,韦伯则是从社会学意义上探讨分工问题,他把专业化和人类理性紧密联系起来.从斯密到韦伯,分工的意义也从劳动效率发展到社会结构.韦伯的官僚组织,强调组织中根据专业技术的分工和人类理性的关系.分工的实际意义,不仅仅在于斯密强调的提高效率,而且在于消除等级社会的人身特权.在韦伯的分工体系中,人的差别只有技术能力的差别,而不再是身份和社会差别.所以,组织成员的选拔,必须采用考试方式.专业能力替代了个人效忠,权力和责任属于职位而不属于个人,这些权力和责任以法律制度的形式固定在组织之中.由此形成的组织,不仅可以通过分工方式提高效率,创造更多的财富,而且能够形成新的以理性为准则的组织关系,改变整个资本主义社会的结构.
2.等级制.
等级制自古就有,而韦伯的官僚组织等级制与众不同.官僚组织中的职位,按权力大小和“命令-服从”关系,形成金字塔形的等级序列.这种等级制同以往的社会分层有着实质上的区别.以往的社会分层,如国王、贵族、自由民等等,是按人格身份形成的.官僚组织中的等级制,则是按组织权力形成的.这种权力摆脱了对人身的依附,其实质是专业技术和知识差异.所以,这种等级制排除了古代和中世纪普遍存在的特权.在中世纪,家道中衰而穷困潦倒的贵族大爷,可以在精神上傲视那些珠光宝气却俗不可耐的下层暴发户,在物质上享有平民无法企求的各种优待.但在官僚组织中,这种依赖于社会等级形成的上下悬隔不复存在,是制度而不是身份赋予等级权力.在韦伯的官僚制组织中,成员有职权的高低大小之分,但却没有身份地位高低贵贱的区别,正是官僚制打破了传统农业社会中森严的社会等级,为建立近代以来的人人平等的契约型社会创造了先决性的条件.
3.对法理化规则的遵从.
在韦伯的理想状态中,官僚制组织的构建形成、部门分工、职位设置、成员选拔,一直到组织的运作,每一个成员的权力和责任,都是由法律制度（不光包括成文制度,也包括不成文制度）明确规定的.这些法律规则由组织成员协商而达成,或者由组织上层提出,但其成员以理性思考权衡而接受.因此,组织的一切规则都是理性的.任何组织成员,都依据这种规则而行事,上至组织的最高领导,下到基层普通职员,无不例外.他们服从的是共同认可的规则,而不是因人而异的举措,或者是个人的偏爱喜好.就连非常具体的报酬问题,也应当以固定薪金制来体现规则的力量.在这里,“人治”被彻底摒弃.但是,由于官僚组织只体现工具理性而排除了价值理性,所以,官僚组织从本质上来说是行政的或执行的工具,而不是政治的或情感的载体,所以,技术官僚不是法规制度的最终渊源,它必须服从于民选的政治领袖或拥有所有权的更高主人（如股东）.这种官僚组织,实际上必须建立在所有权和经营权分离的前提上.
4.非人格化.
在韦伯眼里,官僚组织是规章的体制,而不是个人的体制.所以,官僚制是排斥个人魅力的.组织的运行不依个人的意志为转移,不受个人的感情的支配.理性化的另一种表述,就是非人格化.官僚制改变了传统社会中的人身依附和个人忠诚,职业官僚接受上级的指挥和命令,是因为他们要服从法律和规则,而不是服从命令者本身的人格魅力感召,或者是服从附着在他身上的身份地位,更不是服从由传统习俗决定的社会等级.尽管韦伯自己也不讳言,这种完全排除了情感的官僚组织,会使组织变成冷冰冰的机器,会产生人的异化.但是,我们尚无法找到比它更好的组织模式.韦伯也承认官僚组织的缺陷,他曾试图探讨以个人魅力来校正官僚组织的异化,但他未能完成相应的研究.
