19世纪的80年代,沙俄开始通过不平等条约不断在外蒙古扩张势力,把外蒙视为它的势力范围. 俄国十月革命后,新成立的苏维埃政府虽然在1919年和1920年两次发表对华宣言,宣布废除沙俄与中国签订的不平等条约,放弃从中国掠夺的一切.但在外蒙古问题上,它事实上是继承了沙俄的衣钵.苏维埃俄国不想,也没有把外蒙古真正看作是中国的领土.
1919年11月7日,外蒙当局突然致电北京政府,要求取消“自治”,恢复前清的旧制.几年前闹独立的外蒙古封建势力难道真想要回到祖国的大家庭中来了吗?不是的.外蒙古本来是靠沙俄的支撑来维持其“自治”的.现在沙俄政府垮了台,外蒙的外援断绝,导致了财政困难、社会混乱,民众反对“自治”.库伦当局难以自保,只得求助于北京.于是,北洋政府的总统徐世昌顺水推舟,在11月22日下令取消外蒙的“自治”,恢复旧制.
但是时隔不久,1921年,外蒙古又闹起了第二次“独立”. 当时北洋军阀由于直皖战争,内斗激烈,北方局势混乱.于是,各种外部势力又想混水摸鱼.远东白俄谢米诺夫的军队在东北日本军人的支持下侵入外蒙古,2月21日,他们占领库伦,扶植起新的政权.外蒙古的活佛、王公们又一次宣布“独立”.接着,苏俄红军借口白俄军队入蒙,也进军库伦.7月,在红军的支持下,外蒙古成立了亲苏的新政府,实行君主立宪制度.11月5日,外蒙古宣布成为“独立国”.同日,苏联和外蒙古订立了《苏蒙修好条约》,双方相互承认为合法政府.
北洋政府对苏俄的出兵以及随后成立的政府,虽然提出过抗议,但鞭长莫及、无能为力.
1924年11月26日,外蒙古政府宣布废除君主立宪制度,成立了“蒙古人民共和国”.
1945年2月的雅尔塔会议上,在商讨对日作战问题时,斯大林提出苏联对日作战的条件之一是“外蒙古的现状须予维持”.斯大林的要求得到了罗斯福和丘吉尔的同意.他们就此签订了一个秘密的协定,世称“雅尔塔协定”.斯大林所说的“现状”就是指“蒙古人民共和国”.斯大林知道这是件很烫手的事,所以提出由美国出面通知中国政府,并取得其同意.
1945年6月15日,美国驻华大使赫尔利奉命把雅尔塔协定的内容正式通知了蒋介石.蒋介石感到愤怒,却又无可奈何,只得同意派行政院院长宋子文、外交部长王世杰和蒋经国赴莫斯科谈判.
1945年6月底至8月中旬,中苏双方在莫斯科举行多次会谈,争论激烈.斯大林几乎是以威胁的口吻对宋子文说：外蒙古必须独立.外蒙古人民“既不愿加入中国,也不愿加人苏联,只好让它独立”；如果中国不同意,苏联就不会出兵打日本.中国事实上已无力来管理外蒙,何况目前外蒙和内蒙正准备联合起来要搞大蒙古共和国,这将危及华北.宋子文据理力争,毫无结果；也曾经提出过给外蒙“高度的自治权”的主张,作为妥协,但苏方一概拒绝讨论.
这样,在严酷的既成事实面前和强大的国际压力下,无可奈何的蒋介石只得指令宋子文接受苏方条件,同意：苏联出兵击败日本后,在苏联尊重东北的主权、领土完整,不干涉新疆的内部事务,不援助中共等三个条件下,允许外蒙古“独立”.1945年8月14日,宋子文、王世杰签署了《中苏友好同盟条约》及其附件.双方关于外蒙问题的换文是这样说的：“鉴于外蒙古人民一再表示其独立愿望,中国政府同意,将在日本战败后举行公民投票以确定外蒙的独立”.
当然,所谓“公民投票”,也不过是蒋介石为了下台阶而采取的一种办法.所以,后来奉命前往观察外蒙古“公民投票”的国民政府内政部常务次长雷法章行前,蒋介石特别交代他：只是“观察”,不得“干预”；也不要发表任何言论.1945年10月20日,外蒙古当局一手操办了这次“公民投票”.
1946年1月5日,中国的国民党政府正式承认外蒙古的独立.
